學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策深化發(fā)展的問(wèn)題審思

學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)是我國(guó)推進(jìn)基本公共教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要舉措。各地有關(guān)學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)的政策起步時(shí)間和具體規(guī)劃略有不同，但大部分地方已走過(guò)政策初創(chuàng)期，邁向政策的深化發(fā)展期。在此背景下，本研究總結(jié)分析全國(guó)前幾輪政策推進(jìn)中的階段性問(wèn)題，嘗試為后續(xù)政策的優(yōu)化和完善提出建議。

一、學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策的重要意義

2011年左右，地方學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)的探索經(jīng)驗(yàn)被中央政府吸收，成為國(guó)家解決“大班額”“擇校”“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等問(wèn)題的政策方案之一。在國(guó)家政策推動(dòng)下，更多地方因地制宜推出地方版的學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策。例如，上海市從2014年開始試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)兩輪政策推進(jìn)，學(xué)區(qū)和集團(tuán)在全市中小學(xué)的覆蓋面超過(guò)50%。從理論上說(shuō)，政策促成了形式多樣的跨組織聯(lián)盟，對(duì)于增加教育資源總量、提升教育質(zhì)量、促進(jìn)均衡發(fā)展具有重要意義。

（一）提升教育資源總量與質(zhì)量

作為學(xué)校聯(lián)盟，學(xué)區(qū)和集團(tuán)在資源開發(fā)上具有優(yōu)勢(shì)。鑒于學(xué)區(qū)和集團(tuán)治理主體的多元性，教育資源供給有望突破單一中心的格局，大大拓寬來(lái)源。在財(cái)政資源上，教育行政部門對(duì)納入政策試點(diǎn)的學(xué)區(qū)、集團(tuán)給予固定的經(jīng)費(fèi)支持，成為學(xué)區(qū)和集團(tuán)的常規(guī)財(cái)源。此外，部分學(xué)區(qū)、集團(tuán)與屬地政府和社區(qū)等建立起制度性聯(lián)系，拓展了非常規(guī)財(cái)源。憑借組團(tuán)優(yōu)勢(shì)，學(xué)區(qū)和集團(tuán)還可以在人力資源和課程資源上發(fā)揮聯(lián)合效應(yīng)，增加專家資源和校內(nèi)外課程資源。

除數(shù)量提升外，相關(guān)政策希望學(xué)區(qū)和集團(tuán)通過(guò)聯(lián)合教研、課程共建等方式，合作提升教育資源的轉(zhuǎn)化質(zhì)量，如通過(guò)教師柔性交流等方式實(shí)現(xiàn)人員互動(dòng)，提升人力資本；通過(guò)共建課程資源庫(kù)等方式，提升課程質(zhì)量。相較于學(xué)校的原始教育資源，經(jīng)學(xué)區(qū)或集團(tuán)再加工后的教育資源效率可能更高、質(zhì)量更好，更能促進(jìn)教育產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)化。

（二）推進(jìn)教育資源均衡配置

把教育資源從個(gè)別學(xué)校提升到學(xué)區(qū)、集團(tuán)層面，展現(xiàn)了“不求所有，但求所用”的政策思路，本質(zhì)是變資源的“單位獨(dú)有”為“學(xué)區(qū)、集團(tuán)共享”。按照政策構(gòu)想，通過(guò)統(tǒng)一統(tǒng)籌和調(diào)配，學(xué)區(qū)和集團(tuán)可以形成共同的“經(jīng)費(fèi)銀行”、人力“蓄水池”“周轉(zhuǎn)池”和課程資源庫(kù)，使這些資源在學(xué)校間流動(dòng)起來(lái)，提升優(yōu)質(zhì)資源的輻射作用和使用率，也能促進(jìn)整體資源的均衡發(fā)展。

學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)的資源均衡路徑可以視為回歸公共教育本質(zhì)屬性的資源再分配方式。這種資源的再分配實(shí)際上是在教育資源投入一定的條件下，通過(guò)優(yōu)化資源流通來(lái)促進(jìn)均衡，提升學(xué)區(qū)和集團(tuán)整體的教育水平。

二、學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策的現(xiàn)實(shí)困境

政策教育意蘊(yùn)的實(shí)現(xiàn)取決于政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及政策的落實(shí)程度，需要不斷在政策運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、優(yōu)化政策、推進(jìn)政策。在政策初創(chuàng)期，委托代理關(guān)系、學(xué)校同質(zhì)化風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題曾引發(fā)學(xué)者關(guān)注，有關(guān)討論為政策實(shí)施起步提供了重要指引。當(dāng)前，從筆者有限的調(diào)研來(lái)看，學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策存在三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）政策評(píng)價(jià)難以肯定政策目標(biāo)達(dá)成

從價(jià)值意圖來(lái)看，學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策的愿景“劍指”公平與均衡，“以城帶鄉(xiāng)”“以強(qiáng)扶弱”“資源融合”是其價(jià)值追求?！熬狻笔钦吣繕?biāo)所在，也應(yīng)該是政策效果評(píng)價(jià)的重要關(guān)切。當(dāng)前，政策效果的評(píng)價(jià)多以質(zhì)性的經(jīng)驗(yàn)介紹為主，較少以量化的實(shí)證方式求索，由此得來(lái)的效果評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性有待商榷。在為數(shù)不多的量化評(píng)價(jià)成果中，學(xué)者所得出的結(jié)論也存在矛盾，這使得有關(guān)政策存續(xù)與優(yōu)化的進(jìn)一步討論缺乏足夠扎實(shí)的實(shí)證支持。

從政策效果的作用對(duì)象來(lái)看，研究大都認(rèn)為政策有助于提升學(xué)生素質(zhì)，但對(duì)教育資源的實(shí)際作用存在爭(zhēng)議，且發(fā)現(xiàn)政策對(duì)教師隊(duì)伍的均衡發(fā)展作用未達(dá)初衷。研究證明，政策對(duì)學(xué)生認(rèn)知能力的影響大于對(duì)學(xué)業(yè)成績(jī)的影響，各種原因尚待實(shí)證檢驗(yàn)。就學(xué)校發(fā)展資源而言，有調(diào)查認(rèn)為政策增強(qiáng)了優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射力，但另有研究認(rèn)為學(xué)校聯(lián)盟的資源融合效率整體水平并不高。這一矛盾性的爭(zhēng)議，亟待進(jìn)一步的實(shí)證回答。還有研究發(fā)現(xiàn)，政策能縮小薄弱校與優(yōu)質(zhì)校之間教師基本配置的差異，在各種學(xué)校聯(lián)盟形式中九年一貫制最為有效，但對(duì)縮小優(yōu)質(zhì)師資差異方面，無(wú)論哪種形式，效果均不顯著。

從政策效果的異質(zhì)性來(lái)看，城鄉(xiāng)、個(gè)體差異已得到證實(shí)。首先，政策的影響效應(yīng)存在城鄉(xiāng)異質(zhì)性，城市參與校更多獲得積極作用。其次，政策的影響效應(yīng)也存在個(gè)體異質(zhì)性，農(nóng)村參與校中認(rèn)知水平中等偏下的學(xué)生受到的負(fù)向影響最為突出。有關(guān)研究也證實(shí)，政策一定程度上促進(jìn)了中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、市/縣城以外的三類地區(qū)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的均衡發(fā)展，但農(nóng)村學(xué)校和其他地區(qū)的差距依然顯著存在。換言之，政策對(duì)于義務(wù)教育“提質(zhì)”的效果或許值得肯定，但在“均衡”方面的效果卻因地域而呈現(xiàn)出差異。

（二）政策設(shè)計(jì)遭遇學(xué)校組織邏輯沖擊

從各級(jí)政策文本來(lái)看，學(xué)區(qū)和集團(tuán)被定位為促進(jìn)學(xué)校間均衡發(fā)展的組織，貫穿了“校際均衡”的設(shè)計(jì)邏輯。然而作為一種正式組織，學(xué)校在長(zhǎng)期與政府、家庭和社會(huì)的互動(dòng)中形成了“以校為本”的組織邏輯，即以服務(wù)和維護(hù)好本校的利益為重要原則。這種邏輯形塑了學(xué)?；顒?dòng)的內(nèi)部合法性。當(dāng)與其他學(xué)校的互動(dòng)不違背這一邏輯時(shí)，學(xué)?？蛇m當(dāng)允許互動(dòng)的發(fā)生。但當(dāng)互動(dòng)觸及了學(xué)校的核心利益，學(xué)校的組織邏輯則會(huì)形成巨大的抗拒力來(lái)阻止互動(dòng)的發(fā)生。而“校際均衡”與學(xué)校的組織邏輯有一定矛盾：薄弱學(xué)?；诮M織邏輯希望通過(guò)“校際均衡”的政策設(shè)計(jì)提升本校實(shí)力；但對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校而言，在無(wú)其他利益補(bǔ)充的前提下，輸出自己的核心力量來(lái)追求“校際均衡”則意味著削弱自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，本研究發(fā)現(xiàn)，難以克服的自我保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)阻礙了學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部的深度融合。

從表面上看，學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部資源共建共享開展得如火如荼，然而有關(guān)活動(dòng)卻多局限在不涉及升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的特色課程上。某市調(diào)查顯示，在學(xué)區(qū)和集團(tuán)可共享的資源清單上，“參加藝體科技、節(jié)慶等主題活動(dòng)”“學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目等特色活動(dòng)”“有使用學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部?jī)?yōu)質(zhì)場(chǎng)地、設(shè)備、圖書、檔案等資源的機(jī)會(huì)”的比例最大，達(dá)25.9%、22.4%和17.2%。可見(jiàn)，學(xué)區(qū)、集團(tuán)在綜合活動(dòng)和特色課程的共享上發(fā)揮了較大作用，卻鮮少涉及核心課程。進(jìn)一步調(diào)查后，本研究發(fā)現(xiàn)核心課程的共建共享受到學(xué)校私益的阻礙。在訪談中，某集團(tuán)成員學(xué)校校長(zhǎng)表示：“我和集團(tuán)的A中學(xué)都有初中部，表面上不競(jìng)爭(zhēng)，但是私下肯定會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。他們要是考在我們前面了，我們要去追。教師之間肯定會(huì)有這些比較的，特別是老百姓當(dāng)中會(huì)有這些想法。”（引自訪談TX05）這一說(shuō)法在學(xué)校間得到不同程度的印證，反映了部分學(xué)校基于自我保護(hù)的觀念、在合作中有所保留的心態(tài)。當(dāng)?shù)亟逃姓块T也深諳此道，表示：“之所以核心課程的共享受到阻礙，還是由于校門沒(méi)有打開。就是說(shuō)，如果我把好的東西給了你，那你超過(guò)我怎么辦呢？學(xué)區(qū)制和集團(tuán)化的‘腸梗阻’就在這個(gè)地方。小學(xué)段還好做，初一、初二也還可以。到初三，再談合作和共享就困難了。”（引自訪談GZ02）在考試評(píng)價(jià)體制不發(fā)生變化的情況下，社會(huì)對(duì)教育的評(píng)價(jià)指標(biāo)是單一的，學(xué)校會(huì)將核心課程視為獲得收益差的因素，也就是“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的核心要素，從而導(dǎo)致部分學(xué)區(qū)和集團(tuán)在活動(dòng)上的選擇性回避。

上述組織邏輯問(wèn)題不僅影響了學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部的活動(dòng)選擇，而且影響到頗為關(guān)鍵的人力資源配置。英國(guó)的學(xué)校聯(lián)盟發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，校長(zhǎng)和骨干教師（senior staff）的合作意愿十分重要，這關(guān)系到學(xué)校聯(lián)盟是否共享價(jià)值觀，是否相互信任，是否形成有力的社會(huì)資本。事實(shí)上，學(xué)區(qū)和集團(tuán)的各項(xiàng)活動(dòng)都需要落實(shí)在執(zhí)行的校領(lǐng)導(dǎo)和教師身上。例如，教師在學(xué)區(qū)、集團(tuán)內(nèi)柔性流動(dòng)的真實(shí)效果高度取決于流動(dòng)教師自身共享知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的意愿。而這種意愿依賴于教師對(duì)學(xué)區(qū)和集團(tuán)的價(jià)值認(rèn)同，即對(duì)政策設(shè)計(jì)宗旨的認(rèn)同。但訪談發(fā)現(xiàn)，不少骨干教師認(rèn)為在學(xué)區(qū)、集團(tuán)中的互動(dòng)并不是為“自己學(xué)校服務(wù)”“并不屬于自己本職的工作”。這說(shuō)明，受限于學(xué)校的組織邏輯，學(xué)區(qū)和集團(tuán)的價(jià)值難以得到內(nèi)部的廣泛認(rèn)同，因此在學(xué)區(qū)、集團(tuán)層面難以形成合理的分布式領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，資深教師的參與也頗為有限。

（三）政策主導(dǎo)抑制跨組織合作可持續(xù)性

在地方專項(xiàng)政策的推動(dòng)下，學(xué)區(qū)和集團(tuán)得以快速成立，覆蓋面迅速擴(kuò)大。然而，本研究發(fā)現(xiàn)，政策主導(dǎo)下成立的學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部合法性較低，外部合法性較高。從表面上看，跨組織合作框架初步形成，但是這類學(xué)區(qū)和集團(tuán)在自主性和可持續(xù)性上表現(xiàn)出諸多問(wèn)題。

首先，從發(fā)展動(dòng)力來(lái)看，這類組織的成立主要是為了爭(zhēng)取外部合法性，自身動(dòng)力有限。在本研究語(yǔ)境中，學(xué)區(qū)和集團(tuán)的外部合法性很大程度上取決于政府授權(quán)。訪談中，在談及“為什么組建學(xué)區(qū)和集團(tuán)”時(shí)，不少學(xué)校表示，首要原因是“上級(jí)政府要求”或“完成政府下達(dá)的任務(wù)”，部分受訪者認(rèn)為學(xué)校自身沒(méi)有這種需求（訪談GX02，GX07）。這說(shuō)明，政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)遠(yuǎn)沒(méi)有激發(fā)出主動(dòng)性，缺乏足夠的內(nèi)部合法性。相較于政策主導(dǎo)型的組織，本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政策主導(dǎo)下自主創(chuàng)立的學(xué)區(qū)和集團(tuán)具有更高的內(nèi)部合法性。他們之所以自發(fā)地聯(lián)合起來(lái)創(chuàng)建學(xué)區(qū)和集團(tuán)，是因?yàn)楦鲗W(xué)校意識(shí)到，無(wú)論對(duì)集體還是個(gè)體來(lái)說(shuō)，這種聯(lián)合都更有益于解決發(fā)展難題。在學(xué)區(qū)和集團(tuán)成立后，事實(shí)也很快印證了這一假設(shè)。例如，學(xué)區(qū)和集團(tuán)的活動(dòng)提高了學(xué)校的學(xué)業(yè)質(zhì)量考試合格率、增強(qiáng)了學(xué)校與政府對(duì)話的資本。這一結(jié)果成為非政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)賴以維持動(dòng)力的激勵(lì)因素。

其次，從運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，這類組織高度依賴政府指令，自主運(yùn)行較少。高外部合法性的學(xué)區(qū)和集團(tuán)是依靠外部組織力建立起來(lái)的，也需要外部指令才能運(yùn)行。研究在跟蹤觀察某市學(xué)區(qū)和集團(tuán)的歷年章程與年度規(guī)劃等文本時(shí)發(fā)現(xiàn)，上述文本具有高度雷同性。究其原因，在于學(xué)區(qū)和集團(tuán)并沒(méi)有自主設(shè)計(jì)藍(lán)圖，主要依據(jù)政府提供的章程和規(guī)劃模板依葫蘆畫瓢。訪談進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，政府決定了學(xué)區(qū)和集團(tuán)的劃分原則與組織成員，指定了牽頭單位和牽頭人，同時(shí)涉足內(nèi)部組織規(guī)則的制定，提供組織章程和活動(dòng)規(guī)劃模板。在資源配置上，學(xué)區(qū)和集團(tuán)高度依賴政府提供的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，即便在政府資源供給不足的情況下，也較少另外開辟資源渠道，而是采取“有資源則辦事，沒(méi)資源就暫停”（訪談GX01，GX04）的行動(dòng)原則。

最后，從組織延續(xù)性來(lái)看，這類組織對(duì)自身的存續(xù)高度存疑，自主意愿較低。訪談中，在問(wèn)及“如果沒(méi)有后續(xù)政策推動(dòng)，學(xué)區(qū)和集團(tuán)還會(huì)自主延續(xù)嗎”時(shí)，部分牽頭學(xué)校校長(zhǎng)表示：“學(xué)校間的聯(lián)系偶爾還會(huì)有，但是這種組織可能就會(huì)解體了，至少不會(huì)像現(xiàn)在這樣按時(shí)開會(huì)、辦活動(dòng)、交報(bào)告。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，如果不是支持政府，也不會(huì)給自己那么大壓力了。”（訪談GX03，GX08）另一些成員學(xué)校也表示：“如果沒(méi)有后續(xù)政策，就說(shuō)明沒(méi)有政府的經(jīng)費(fèi)支持，學(xué)區(qū)和集團(tuán)就無(wú)以為繼，事實(shí)上也辦不下去。”（訪談GX01，GX04）這說(shuō)明，學(xué)區(qū)和集團(tuán)盡管表面上成立了起來(lái)，但存在一些自主性較弱的組織。如果政策導(dǎo)向存在不確定性，這些主體對(duì)自身的存續(xù)表示疑惑。

德國(guó)理論物理學(xué)家哈肯（H.Haken）認(rèn)為，從組織的進(jìn)化形式來(lái)看，可以將其分為“他組織”和“自組織”。從調(diào)研來(lái)看，部分政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)高度依賴政策這種外部力量來(lái)維系組織生命。在組織初創(chuàng)期，這種現(xiàn)象是合理的。因?yàn)楦咄獠亢戏ㄐ阅軌驇椭M織快速建立并適應(yīng)環(huán)境。但當(dāng)運(yùn)行幾年之后，高外部合法性、低內(nèi)部合法性則抑制了組織向自組織進(jìn)化，其自主性和可持續(xù)性大打折扣。因而，政策應(yīng)該反思，如何才能培育起學(xué)區(qū)和集團(tuán)的高內(nèi)部合法性，促使其邁向自組織階段。

三、學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)政策的突圍建議

針對(duì)當(dāng)前階段的政策問(wèn)題，應(yīng)從科學(xué)的政策效果評(píng)價(jià)入手，以實(shí)證數(shù)據(jù)為依據(jù)對(duì)政策進(jìn)行改進(jìn)。同時(shí)，升級(jí)更新已有的政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)學(xué)區(qū)和集團(tuán)的組織文化建設(shè)。最后，應(yīng)適當(dāng)向有一定基礎(chǔ)的學(xué)區(qū)和集團(tuán)加大賦權(quán)，努力增加跨組織合作的內(nèi)部合法性。

（一）加強(qiáng)政策評(píng)價(jià)研究，改進(jìn)政策工具規(guī)劃

政策效果評(píng)價(jià)結(jié)果與政策目標(biāo)的距離可能是由政策研究和政策規(guī)劃兩方面原因所導(dǎo)致的。

一方面，政策研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，政策效果的評(píng)估并不充分。近年來(lái)，我國(guó)涌現(xiàn)出一些政策效果評(píng)估實(shí)證研究，實(shí)現(xiàn)了難得的突破。目前研究多采用描述統(tǒng)計(jì)或回歸分析，結(jié)論可能存在遺漏變量偏誤和內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要在后續(xù)研究中使用準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)澄清因果機(jī)制，通過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)來(lái)識(shí)別政策效果，回應(yīng)學(xué)界爭(zhēng)議。此外，在已有評(píng)估的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，政策是否縮小了學(xué)區(qū)、集團(tuán)內(nèi)部的校際差異？何種類型的學(xué)區(qū)、集團(tuán)能實(shí)現(xiàn)更好的政策效果？何種類型的學(xué)區(qū)、集團(tuán)活動(dòng)最有益于政策效果？上述問(wèn)題關(guān)系到后續(xù)政策的優(yōu)化，亟待得到科學(xué)的解答。

另一方面，政策工具的選擇有待改進(jìn)。目前，各地方政策多以權(quán)威工具和激勵(lì)工具為主，能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具為輔。在政策初期，權(quán)威工具和激勵(lì)工具具有不可替代的必要性，它們有利于宣揚(yáng)政策目標(biāo)和教育意蘊(yùn)，以便快速、自上而下推動(dòng)政策落地。事實(shí)也證明，在這些工具的推進(jìn)下，大量的學(xué)區(qū)和集團(tuán)如雨后春筍般建立起來(lái)。但在政策中后期，則應(yīng)加大能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具的使用。能力建設(shè)工具，有助于幫助有關(guān)主體適應(yīng)學(xué)區(qū)和集團(tuán)這種新型跨組織合作的治理單位，尤其是提升各學(xué)校校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)區(qū)、集團(tuán)執(zhí)行者在新型組織中的治理能力。這對(duì)于改進(jìn)已暴露出的教育資源均衡發(fā)展問(wèn)題具有重要意義。通過(guò)能力建設(shè)，有望促進(jìn)學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部資源的深度融合、擴(kuò)大輻射力度。系統(tǒng)變革工具，有助于調(diào)整學(xué)區(qū)和集團(tuán)的組織運(yùn)行方式和權(quán)力配置，整體性改進(jìn)學(xué)區(qū)、集團(tuán)及各成員學(xué)校的組織文化。這一工具對(duì)推動(dòng)薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的整體性變革有積極意義，為相關(guān)學(xué)生群體的發(fā)展提供了有利生態(tài)。因此，為有效提升政策效果，應(yīng)更加有針對(duì)性地豐富政策工具，著力提升學(xué)區(qū)和集團(tuán)的內(nèi)部治理能力，推進(jìn)整體變革。

（二）升級(jí)組織緊密程度，增強(qiáng)系統(tǒng)文化建設(shè)

學(xué)校的組織邏輯是多種制度長(zhǎng)時(shí)間共同運(yùn)作的結(jié)果，其破解之道也在于多種制度的系統(tǒng)變革。當(dāng)前，隨著教師“縣管校聘”人事管理制度改革以及校長(zhǎng)、教師交流輪崗制度的實(shí)行，學(xué)校的組織邊界有可能受到影響。部分地方還試圖通過(guò)捆綁式評(píng)價(jià)來(lái)突破學(xué)校的組織邊界邏輯。在實(shí)際運(yùn)行中，以牽頭學(xué)校及校長(zhǎng)為主要責(zé)任單位和主體，在其年度考核中增加學(xué)區(qū)制管理和集團(tuán)化辦學(xué)的相關(guān)管理指標(biāo)。這一舉措對(duì)于壓實(shí)牽頭學(xué)校責(zé)任具有一定作用，但其他成員學(xué)校卻不在評(píng)價(jià)對(duì)象之列，牽頭學(xué)校及校長(zhǎng)也并沒(méi)有獲得評(píng)價(jià)成員學(xué)校的權(quán)力，這就留下了“搭便車”的制度空間。這種“捆綁”只能算是“半捆綁”，難以將捆綁的效果作用于全體學(xué)校。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)提升評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制的“捆綁”程度，從“半捆綁”邁向“全捆綁”。在成員學(xué)校的評(píng)價(jià)中增加對(duì)學(xué)區(qū)和集團(tuán)的參與度、貢獻(xiàn)度指標(biāo)，將評(píng)價(jià)權(quán)賦予學(xué)區(qū)和集團(tuán)，促進(jìn)所有學(xué)校的深度融合。

在更深層的分析上，對(duì)于跨組織伙伴關(guān)系而言，組織緊密度在很大程度上不是制度或方法的問(wèn)題，而是態(tài)度和文化的問(wèn)題，是一個(gè)如何建構(gòu)相互信任和求同存異的問(wèn)題。因此，未來(lái)政策應(yīng)大力提倡公共教育家情懷，鼓勵(lì)校長(zhǎng)教師關(guān)注教育公平、分配正義的道德規(guī)范，把對(duì)一所學(xué)校的關(guān)懷放大到更大范圍，以服務(wù)廣大社會(huì)為追求。只有如此，才能讓學(xué)校中的個(gè)體真正內(nèi)化“校際均衡”的邏輯價(jià)值，從根本上破解狹隘的學(xué)校組織邊界邏輯。

（三）提升內(nèi)部合法性，降低外部管理熵

要提升學(xué)區(qū)和集團(tuán)的可持續(xù)性則需要增強(qiáng)其內(nèi)部合法性，這對(duì)政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)尤為重要。

為提高學(xué)區(qū)和集團(tuán)的內(nèi)部合法性，應(yīng)該讓學(xué)校明確參與政策的積極意義。首先，利用新媒體等手段，擴(kuò)大政策宣傳覆蓋面。有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大社區(qū)與全社會(huì)對(duì)學(xué)區(qū)和集團(tuán)的知曉率，以此優(yōu)化教育治理生態(tài)。其次，提煉學(xué)區(qū)和集團(tuán)的治理經(jīng)驗(yàn)與成效，提升優(yōu)秀學(xué)區(qū)和集團(tuán)的榜樣示范作用，增強(qiáng)學(xué)校對(duì)政策價(jià)值的認(rèn)同和期待。再次，搭建學(xué)區(qū)和集團(tuán)交流平臺(tái)，建立跨區(qū)域的學(xué)區(qū)和集團(tuán)互訪、學(xué)習(xí)與研究機(jī)制，促進(jìn)治理主體之間的相互借鑒。最后，在對(duì)政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)給予充分培育與扶持后，可重新在政策主導(dǎo)型與非政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團(tuán)中遴選更有政策參與意愿、更具政策參與基礎(chǔ)的組織予以重點(diǎn)資助，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制調(diào)整引導(dǎo)學(xué)區(qū)和集團(tuán)增強(qiáng)內(nèi)部合法性。

同時(shí)，隨著政策的深入，政府應(yīng)該適時(shí)調(diào)整自身職權(quán)和行為方式，注重培育學(xué)區(qū)和集團(tuán)的自主性。這并不意味著政府退出治理結(jié)構(gòu)，而是轉(zhuǎn)變參與形式。首先，政府要發(fā)揮好常規(guī)供給者的作用，保障學(xué)區(qū)和集團(tuán)的資金及其他人力、物質(zhì)資源。其次，政府要發(fā)揮好“掌舵者”職責(zé)，把資源配置的自決權(quán)交給學(xué)區(qū)和集團(tuán)。這里的“自決權(quán)”是一個(gè)復(fù)數(shù)概念，它不僅包括對(duì)各類有形資源的配置權(quán)，也包括實(shí)施這些配置權(quán)所需要的更高層次的權(quán)力。在后一層次上，政府應(yīng)該通過(guò)政策調(diào)控手段為學(xué)區(qū)和集團(tuán)創(chuàng)造運(yùn)行空間，包括為經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、教師流動(dòng)、人員激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制提供政策保障，為多元主體參與學(xué)區(qū)和集團(tuán)治理開辟政策通道。例如，可參照英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將推選校長(zhǎng)的部分權(quán)力釋放給學(xué)區(qū)和集團(tuán)。同時(shí)，政府還有引導(dǎo)和監(jiān)管的職能，應(yīng)組織建立學(xué)區(qū)和集團(tuán)的評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障其運(yùn)行質(zhì)量。最后，要特別強(qiáng)調(diào)政府行為的穩(wěn)定性。研究發(fā)現(xiàn)，在所有學(xué)區(qū)和集團(tuán)中，政府行為的穩(wěn)定性是舉足輕重的可信承諾，它不僅帶來(lái)物質(zhì)上的支持，更重要的是增加學(xué)區(qū)和集團(tuán)地位的合法性，由此進(jìn)一步產(chǎn)生許多潛在的社會(huì)資本。因此，政府應(yīng)該在充分論證的基礎(chǔ)上，把相關(guān)政策以常態(tài)化的制度形式予以固定，并保障供給承諾的實(shí)現(xiàn)。

本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃教育學(xué)青年項(xiàng)目“基礎(chǔ)教育學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)政策效果評(píng)估研究”（項(xiàng)目編號(hào)： B2022001） 的研究成果

（陳婧，上海師范大學(xué)教育學(xué)院講師；李丹（通訊作者），南京曉莊學(xué)院幼兒師范學(xué)院講師）

《人民教育》2023年第6期