雷萬鵬等：新時(shí)代鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展面臨的困境與突破

黨的二十大報(bào)告指出，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。教育是人力資本投資的重要途徑，關(guān)注鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，確保鄉(xiāng)村最弱勢(shì)群體的孩子享有公平而有質(zhì)量的教育，是教育強(qiáng)國建設(shè)和中國式現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。

一、問題提出

自2001年新一輪學(xué)校布局調(diào)整政策實(shí)施以來，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展經(jīng)歷了一系列政策調(diào)整。2001年，國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局”。在國家政策推動(dòng)下，“撤點(diǎn)并?！背蔀檫@一時(shí)期主導(dǎo)的學(xué)校布局調(diào)整模式。在此過程中，由于一些地方政府盲目撤并學(xué)校，引發(fā)了學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難等突出問題，違背了布局調(diào)整的政策初衷。針對(duì)“撤點(diǎn)并?！币鸬牟涣己蠊?，2006年教育部《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》提出，“按照實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)、方便就學(xué)的原則實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整”，學(xué)校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)向?yàn)樯髦爻凡ⅰ?012年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》提出，堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，確有必要的由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃、按程序予以恢復(fù)，此政策突出了規(guī)范撤并的重要性。此后，保留和發(fā)展必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校成為學(xué)校布局調(diào)整政策的主要基調(diào)。2016年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“鞏固規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整成果，辦好必要的教學(xué)點(diǎn)，方便鄉(xiāng)村學(xué)生就學(xué)”。2023年，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃的意見》提出“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，適當(dāng)整合小、散、弱的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?！薄?/p>

20多年來，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村學(xué)校被撤并，城鎮(zhèn)大班額與鄉(xiāng)村學(xué)?？諝せF(xiàn)象同時(shí)并存。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2021年，我國鄉(xiāng)村小學(xué)從416198所減少至81547所，減幅達(dá)80.4%。與此同時(shí)，伴隨新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和人口大規(guī)模流動(dòng)，大量鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模不斷減小，逐步演變?yōu)猷l(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校。2021年，我國有鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校72905所，占鄉(xiāng)村小學(xué)（含小規(guī)模學(xué)校）總數(shù)的47.2%，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校成為鄉(xiāng)村教育的重要組成部分。在城市人口承載力有限的背景下，逆城鎮(zhèn)化將成為鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要方向，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校優(yōu)質(zhì)發(fā)展將成為一種必要與可能。圍繞鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校生存與發(fā)展問題，華中師范大學(xué)課題組在中西部地區(qū)進(jìn)行了持續(xù)調(diào)研，下文將結(jié)合調(diào)研信息分析鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校面臨的困境與出路，希望能有所裨益。

二、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展困境

（一）鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校定位模糊

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展價(jià)值模糊。圍繞鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的撤留，學(xué)界和實(shí)踐界的主要觀點(diǎn)是：從規(guī)模效益出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校是低質(zhì)量學(xué)校，撤并學(xué)?？梢越档徒逃杀?、管理成本。在此理念指導(dǎo)下，減少對(duì)小規(guī)模學(xué)校的投入，任其自生自滅成為主要的實(shí)踐導(dǎo)向；二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校政策操作層面的模糊。2001年以來，國家頒布的政策文件多次提出“在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)”“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校”，但在具體的政策操作過程中，一些關(guān)涉生存與發(fā)展的核心問題由于缺乏明確指向而成為“不必要”發(fā)展的理由，嚴(yán)重?fù)p害了鄉(xiāng)村教育生態(tài)。

（二）鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校投入不足

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)總量投入不足。2012年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，要求“對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”，旨在為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展發(fā)揮財(cái)政兜底作用。通過對(duì)小規(guī)模學(xué)校（不足100人）和非小規(guī)模學(xué)校的收入與支出進(jìn)行比較，相對(duì)于非小規(guī)模學(xué)校而言，小規(guī)模學(xué)校整體獲得的財(cái)政撥款不能滿足其支出需要，存在經(jīng)費(fèi)缺口。進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然200人以下的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校不存在經(jīng)費(fèi)缺口，但其仍以“保運(yùn)轉(zhuǎn)”為主，若要辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，現(xiàn)有教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)設(shè)施設(shè)備不足。2021年華中師范大學(xué)課題組的調(diào)研顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校多媒體設(shè)備不能滿足需要的達(dá)18.68%，圖書資料不能滿足需要的達(dá)14.17%，體育設(shè)備和場(chǎng)地不能滿足需要的達(dá)65.13%。

（三）鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校師資保障困境

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校對(duì)優(yōu)秀教師的吸引力不足。長(zhǎng)期以來，部屬師范大學(xué)和省屬師范大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)選擇具有強(qiáng)烈的“向城性”傾向，這使得條件艱苦和區(qū)位偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校往往乏人問津[1]。更重要的是，在教師傾向于逆向流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)背景下，如果將年輕、學(xué)歷高、有公辦身份的教師看作有流動(dòng)優(yōu)勢(shì)的師資，此類教師離任的可能性也相對(duì)更大。2021年課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，有20.94%的公辦教師有離任意愿，47.49%的本科學(xué)歷教師有離任意愿，30.73%的年輕（35歲以下）教師有離任意愿。二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校師資結(jié)構(gòu)不合理。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)重心較低，高中和?？茖W(xué)歷教師占比分別為10.17%和42.26%，高于非小規(guī)模學(xué)校的3.37%和43.77%；本科及以上學(xué)歷教師占比47.57%，遠(yuǎn)低于非小規(guī)模學(xué)校的52.86%。其次，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化，約30%的教師年齡超過50歲，該比例遠(yuǎn)高于非小規(guī)模學(xué)校的18.17%；中青年教師在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校比例則較低，明顯低于非小規(guī)模學(xué)校。三是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師工作負(fù)擔(dān)較重。調(diào)研顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校通常需要教師跨年級(jí)、跨班級(jí)、跨學(xué)科教學(xué)，平均每周課時(shí)數(shù)為19節(jié)，超過標(biāo)準(zhǔn)周課時(shí)數(shù)。由于課時(shí)量較大，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師需要在備課、批改作業(yè)等方面付出更多的時(shí)間。

（四）鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校學(xué)生發(fā)展困境

在鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭常常會(huì)選擇將子女送到城鎮(zhèn)讀書，這使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的服務(wù)對(duì)象主要是弱勢(shì)群體，他們往往身陷家庭弱勢(shì)、學(xué)校弱勢(shì)和社區(qū)弱勢(shì)疊加的困境?；?021年華中師范大學(xué)課題組調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校班內(nèi)留守兒童占比約45%，高于非小規(guī)模學(xué)校的37%；鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校班內(nèi)單親兒童占比約23%，高于非小規(guī)模學(xué)校的17%；鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校班內(nèi)貧困兒童占比約32%，遠(yuǎn)高于非小規(guī)模學(xué)校的15%。課題組在參考大五人格及OECD社會(huì)與情感能力框架基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了學(xué)生非認(rèn)知能力測(cè)評(píng)框架。由下頁表可知，在非認(rèn)知能力表現(xiàn)上，小規(guī)模學(xué)校學(xué)生的盡責(zé)性、思維開通性、宜人性、外向性及情緒穩(wěn)定性得分顯著較低。

三、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展政策

從實(shí)現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村振興的角度看，應(yīng)高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，要在優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上激發(fā)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

（一）高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展價(jià)值

正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，有助于從戰(zhàn)略高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的生存與發(fā)展。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展既有優(yōu)勢(shì)也有劣勢(shì)，一方面小規(guī)模學(xué)校管理層級(jí)相對(duì)較少，師生互動(dòng)頻率較高，有利于教師因材施教；小規(guī)模學(xué)校鑲嵌于鄉(xiāng)土熟人社會(huì)，不僅與家長(zhǎng)聯(lián)系相對(duì)容易，而且適合提供鄉(xiāng)土性實(shí)踐課程，這種課程能加強(qiáng)學(xué)生與自然的聯(lián)系，培養(yǎng)學(xué)生的鄉(xiāng)土情懷。另一方面小規(guī)模學(xué)校常位于交通不便的地區(qū)，這難以吸引優(yōu)秀的教師和學(xué)校管理者；由于師生人數(shù)較少，課程活動(dòng)類型較為單一，教師身兼多職且工作繁重。國際經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校廣泛存在于不同教育發(fā)展階段的國家，它不僅為鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童提供了就近入學(xué)機(jī)會(huì)，而且為鄉(xiāng)土文化傳承和社區(qū)能力建設(shè)提供了重要支撐。為此，我們要高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略意義。

（二）制定鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校分類發(fā)展政策

隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口大規(guī)模流動(dòng)，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整需要因時(shí)而動(dòng)、因勢(shì)而變。為避免陷入“效率至上”的政策誤區(qū)，應(yīng)構(gòu)建適應(yīng)人口流動(dòng)的義務(wù)教育學(xué)校布局動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在建立縣域?qū)W齡人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，綜合考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口變動(dòng)、交通網(wǎng)絡(luò)、村莊規(guī)劃等因素，科學(xué)制定中長(zhǎng)期學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃。在義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整過程中，思考如何合理撤并和促進(jìn)必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，是制定學(xué)校布局調(diào)整政策需要重視的問題。從鄉(xiāng)村教育發(fā)展實(shí)際看，對(duì)待不同類型的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，有必要實(shí)施差異化發(fā)展政策?；陂L(zhǎng)期的田野觀察和學(xué)理分析，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?？梢苑譃椤俺凡⑿汀薄斑^渡型”和“必要型”三種[2]。其一，撤并型小規(guī)模學(xué)校的基本特點(diǎn)是學(xué)校質(zhì)量低，家長(zhǎng)滿意度低，學(xué)生急劇減少，交通便利，周邊有質(zhì)量好且有接收學(xué)生能力的學(xué)校。對(duì)于此類學(xué)校，政府應(yīng)提供必要的撤并保障措施，在學(xué)生分流、食宿、校車安全、校產(chǎn)處置等方面予以關(guān)注，科學(xué)測(cè)算貧困家庭所需的教育成本補(bǔ)償，解決學(xué)生的乘車之憂、生活之憂和學(xué)校適應(yīng)之憂。其二，過渡型小規(guī)模學(xué)校的基本特點(diǎn)是學(xué)校質(zhì)量較差，年級(jí)開設(shè)不齊全，生源不穩(wěn)定，周邊學(xué)校距離較遠(yuǎn)。對(duì)此，政府應(yīng)確保學(xué)校在校舍樓房、物質(zhì)條件、師資配置等方面得到保障，確保學(xué)生安全并獲得公平的教育機(jī)會(huì)。其三，必要型小規(guī)模學(xué)校的基本特點(diǎn)是學(xué)校質(zhì)量高，家長(zhǎng)認(rèn)同度高，兒童就近入學(xué)便利，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“保運(yùn)轉(zhuǎn)，不保發(fā)展”的經(jīng)費(fèi)投入模式，在教師編制保障、課程建設(shè)、優(yōu)質(zhì)資源輻射與供給等方面給予政策支持，推進(jìn)小規(guī)模學(xué)校特色發(fā)展。

（三）加大對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入

伴隨著就近就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)，鄉(xiāng)村學(xué)校逐步縮小已成為一個(gè)自然趨勢(shì)，這意味著重新定義鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口變動(dòng)具有相當(dāng)?shù)谋匾?。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于300人以下的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，其在物質(zhì)投入、師資保障及教育教學(xué)方面還存在很大困難。因此，更為適宜的做法應(yīng)當(dāng)是將300人以下的村小和教學(xué)點(diǎn)定義為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校。從教育發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)，政府應(yīng)依據(jù)重新定義的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校學(xué)生規(guī)模，實(shí)行以學(xué)生為基數(shù)的財(cái)政撥款模式，加大對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)費(fèi)保障力度。在此方面湖北等地的做法可資借鑒，湖北省在落實(shí)中央政策基礎(chǔ)上，對(duì)101—200人鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校按200人核撥公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)201—300人鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校按300人核撥公用經(jīng)費(fèi)[3]。

（四）實(shí)施需求導(dǎo)向的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校師資配置政策

一是實(shí)行彈性師資配置標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)教師周課時(shí)數(shù)和周工作量規(guī)定，將教師教學(xué)科目、教學(xué)類別、培訓(xùn)周期及時(shí)間作為基礎(chǔ)性指標(biāo)，以此測(cè)算鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校所需的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。二是大力提高師資供給質(zhì)量。政府應(yīng)采取多種措施，提高鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師崗位的吸引力。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校給教師帶來的不便折算成貨幣價(jià)值，相當(dāng)于教師平均收入的21%[4]。課題組建議根據(jù)學(xué)校區(qū)位、地形和距離中心城區(qū)遠(yuǎn)近，測(cè)算教師生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以補(bǔ)償學(xué)校區(qū)位劣勢(shì)導(dǎo)致的教師職業(yè)效用損失；建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度，對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校長(zhǎng)期工作的優(yōu)秀教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；完善教師職稱評(píng)聘政策，并向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜；加快鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)，滿足教師的生活需求，確保小規(guī)模學(xué)校教師安心從教。

（五）開展鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)

為促進(jìn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教育質(zhì)量的整體提升，應(yīng)開展以學(xué)生發(fā)展為本的學(xué)校動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。一是對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校學(xué)生全面發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)領(lǐng)域不僅包括學(xué)生在語文、數(shù)學(xué)、英語等學(xué)科上的學(xué)業(yè)質(zhì)量監(jiān)測(cè)，還包括學(xué)生在情感、態(tài)度與價(jià)值觀方面的發(fā)展。二是將鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果納入地方政府績(jī)效考核。通過將學(xué)校質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果與政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)、義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展認(rèn)定等工作掛鉤，構(gòu)建促進(jìn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的良好生態(tài)和制度保障。

本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化研究”（22ZDA095）的階段性成果

注釋：

[1] 范先佐. 鄉(xiāng)村教育發(fā)展的根本問題[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015，54（05）：146-154.

[2] 雷萬鵬，張雪艷. 論農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的分類發(fā)展政策[J]. 教育研究與實(shí)驗(yàn)，2011（06）：7-11.

[3] 湖北省財(cái)政廳. 湖北省財(cái)政廳關(guān)于下達(dá)2023年城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)預(yù)算的通知[EB/OL].（2023-05-25）. https://czt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/czzjzdjc/2023zjzdjc/gzjz2023/202402/t20240221_5091525.shtml.

[4] 雷萬鵬，馬紅梅. 學(xué)校區(qū)位特征與教師生活補(bǔ)助政策——基于消費(fèi)補(bǔ)償理論的視角[J]. 教育研究，2021，42（09）：131-141.

（作者雷萬鵬系華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授，研究生院院長(zhǎng)；張子涵系華中師范大學(xué)教育學(xué)院博士研究生）

《人民教育》2024年第11期