集團化辦學如何彰顯現(xiàn)代治理精神

■聚焦中小學集團化辦學系列報道（三）

集團化辦學是我國緩解基礎教育階段擇校矛盾、促進優(yōu)質教育資源共享、滿足人們日益增長的“上好學”需求的一種實踐探索，也是我國推進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展、建設高質量教育體系的一種政策創(chuàng)新。隨著集團化辦學的持續(xù)推進，集團辦學規(guī)模越來越大，而對集團學校的政策與資源支持性體系建設相對滯后，特別是集團化辦學本身的管理模式和動力機制并沒有根本性改變，因而使集團化辦學面臨優(yōu)質教育資源的稀缺和稀釋、“被集團”、“集而不團”和整體運行效率不高等諸多問題，給集團化辦學帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。要解決這些問題需要重新認識集團的性質、定位和功能，根據(jù)不同集團類型，因地制宜創(chuàng)新集團學校治理模式，不斷提升集團學校本身的治理能力。

治理轉型：

從“幫扶”到“共同發(fā)展”

我國基礎教育集團化辦學始于20世紀90年代，經過20多年的探索和發(fā)展，不僅規(guī)模日益擴大，而且辦學類型、層次和模式日益豐富，各具特色。從構成集團的成員校類型來看，有同質型的、異質型的和混合型的；從集團內學校之間聯(lián)系程度來看，有緊密型的、松散型的和復合型的；從集團組建方式來看，有名校加弱校、名校加新校、名校加農村薄弱?；蛎褶k校等多種模式。但無論哪一種模式，它們都有一個共同特征，即在行政主導下以一所優(yōu)質學?；蛎辇堫^，形成由多個學校組成的一個聯(lián)合體或者聯(lián)盟，依靠龍頭學校的品牌引領和優(yōu)質教育資源帶動加盟學校的整體發(fā)展。從某種程度上說，集團化辦學成立之初的定位就是行政主導下的強校對弱校的一種幫扶機制。這也是適應我國基礎教育管理體制和特定問題情境的，是非常必要的，事實證明，也是非常有效的。

但是隨著集團化辦學的擴展和各個加盟學校自身的發(fā)展，特別是學校之間競爭的日益加劇，這種定位在幫扶機制上的集團化辦學面臨著不少挑戰(zhàn)，也在不斷考驗著集團化辦學的合理性和科學性問題。毫無疑問，教育集團作為學校發(fā)展的聯(lián)合體已經成為一種新的教育組織形態(tài)，它既不是一個教育行政機構，沒有行政的權力和資源，又有別于規(guī)模大一點的學校，不能等同于一般單體學校的管理，需要重新審視其性質和功能，不能僅僅定位在幫扶機制上，要實現(xiàn)從“幫扶”到“共同發(fā)展”的治理轉型，從而真正激發(fā)集團化辦學的優(yōu)勢和效率。這就需要教育行政部門有更多的賦權，使集團學校能夠有權力和資源來推動集團內教育要素的重組，比如師資、課程、教學設施設備、經費支出等，這樣才能實現(xiàn)1+1＞2的效能。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化教育體制機制改革的意見》提出了“堅持放管服相結合”的重要改革原則和方向，要求深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，構建政府、學校、社會之間的新型關系。這應該成為集團化改革的方向，使教育集團成為一個民主參與、權力分享、管辦評分離的現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。

理念轉變：

從“共享”到“共建共享共生”

由于把集團化辦學定位在幫扶機制上，共享優(yōu)質教育資源一直是集團化辦學的價值基礎和基本目標，但是從長遠來看，這樣一種機制只是暫時的，不能從根本上解決集團化辦學的內在矛盾。因為“共享”只是一種分配機制，而不是完全意義上的生成機制，并不能從整體上擴大優(yōu)質教育資源的供給規(guī)模。

由于優(yōu)質教育資源的稀缺，以及集團內各個成員校之間出于自身利益的考慮，距離真正的“共享”尚有不小距離。在有些集團內甚至出現(xiàn)了優(yōu)質教育資源的逆向流動和集聚而引起集團內部的矛盾和沖突。目前多數(shù)集團學校，特別是一些松散型的教育集團，合作共享都停留在比較淺的層面，除了組織一些集體教研、教師培訓，幾乎很難有其他活動，而這些活動實際上在沒有集團化辦學的情況下也是可以組織的，集團化辦學的優(yōu)勢和效能并沒有真正展現(xiàn)出來。

因此，要突破單一“共享”觀念，在集團學校內部建立起“共建共享共生”的理念，只有“共建”才能“共享”，通過“共享”促進“共建”，最終達到“共生”的目標。它體現(xiàn)的是一種集團校成員之間的雙向互動生成的關系，使優(yōu)質教育資源不斷得到創(chuàng)生，成為源源不斷的活水。同時，也體現(xiàn)了所有成員校對集團整體發(fā)展的一種責任擔當，而不僅僅是“消費”名校的優(yōu)質教育資源。這樣一方面可以為不堪重負的龍頭校減負和減壓，另一方面可以消除分?！暗瓤恳钡乃枷牒汀氨患瘓F”的感受，強化分校的辦學責任，激發(fā)分校的辦學動力和活力。

構建協(xié)商型治理模式

凝聚辦學共識

集團化辦學不僅是一種機制，更是一種關系。它體現(xiàn)了在推進教育治理現(xiàn)代化和邁向高質量教育發(fā)展過程中一種新型學校關系模型的構建。集團學校內部各組織之間既不同于傳統(tǒng)教育行政中的管理和被管理的關系，也不同于單體學校之間的原子化平行關系，從本質上說，集團化是一種以契約和互利互惠為基礎的合作關系。但是集團中的每所學校作為一個獨立辦學實體，都是平等的，具有不可替代性，相互之間不存在依附關系，尤其是在由多個獨立法人實體所組成的教育集團中，更是如此。因而，每所學校之間除了合作，必然也存在著競爭關系，這就決定了集團化辦學不能采取自上而下和命令式的行政管理模式，而要在追求集團整體利益的基礎上采取共同參與、協(xié)商治理的模式，從而實現(xiàn)集團內民主決策、協(xié)商共贏。

首先，要實現(xiàn)協(xié)商治理需要在成員學校之間建立高度的價值認同，否則就難以實現(xiàn)平等的溝通和對話。集團學校需要超越獨立學校經營和具體事務的管理，更多地定位在集團整體發(fā)展上，發(fā)揮專業(yè)引領和頂層設計的功能，在成員學校之間努力尋求和凝聚辦學共識，這在當前行政推動下的集團化辦學中顯得尤為重要，畢竟大部分教育集團不是自我選擇的結果。

其次，要盡可能尊重每所成員學校的辦學自主性。作為一個整體，集團學校需要有其自身的辦學目標和追求來引領分校的發(fā)展，但這并不意味著龍頭學?？梢园炎陨淼墓芾砟Ｊ脚c辦學特色移植和嫁接到集團成員校中，這樣就必然會造成同質化的困境。要尊重各個成員學校的差異，允許它們根據(jù)自身辦學歷史和辦學情境自我選擇管理模式和辦學特色，從而激發(fā)各個成員學校的創(chuàng)造性，鼓勵在合作中競爭。

再其次，構建共享型領導機制。誰來領導集團發(fā)展，對于集團化辦學來說是一個非常重要的問題，也是協(xié)商治理必須要回答的問題。在集團化辦學過程中，教育集團最初都是以名校為基礎形成的，這種組織方式決定了龍頭校對成員校具有天然的權威和影響力，由龍頭學校來統(tǒng)一領導和指揮集團發(fā)展是當前教育集團的普遍做法，這對于推動龍頭學校優(yōu)質資源共享和實現(xiàn)幫扶功能具有特別重要的意義。然而，在集團化辦學發(fā)展到新的階段，這樣長期由龍頭校獨享領導權力的方式，不僅有可能使集團蛻變?yōu)橐粋€新的教育行政層級，成為一個官僚化的組織，而且也使龍頭學校成為集團內難以超越的標桿，這既不符合民主共治的現(xiàn)代教育治理精神，也無益于集團的持續(xù)發(fā)展和整體辦學效能的提升。因此，要推進協(xié)商治理，就需要創(chuàng)新領導模式，構建共享型領導機制，即由成員學校共享教育集團的領導權力，通過協(xié)商和共同決策來決定集團發(fā)展的方向與路徑選擇，而不是簡單執(zhí)行由龍頭學校所作出的決定。

完善問責機制

化解“搭便車”行為

問責是治理的基本特征和要求，也是提高治理能力的重要手段。當前集團化辦學過程中的盲目擴張、“集而不團”、效率不高等問題從根本上來說是問責機制不健全。問責機制建設首先要明確各個辦學主體的責權利，按照“誰受益誰負責”的原則界定集團校與成員校的責權利關系，根據(jù)責權利對應原則實行問責。

從集團的形成和結構來看，龍頭學校作為集團的核心，要承擔首要責任，對于沒有足夠的資源條件、不能保證足夠的管理投入、無法組織和協(xié)調、不能帶領成員學校共謀發(fā)展、辦學效益不高的龍頭學校，要嚴格限制其擴張，以防止集團化辦學變成一場名校的“圈地運動”。而對于加盟的成員校來說，要在事前進行系統(tǒng)論證，防止“拉郎配”，一旦進入集團后，要履行對集團辦學的承諾，要按照集團的質量和管理要求自覺承擔學校發(fā)展的責任，而不是靜等龍頭學校的“輸血”。

還要建立規(guī)范的集團化辦學質量評估標準和第三方評估機制，對集團成員校進行周期性評估，對辦學質量達到標準的成員校要給予一定的激勵；對達不到集團辦學標準要求的，要設置改進期限和退出機制，從而督促成員校發(fā)揮各自辦學的主動性和積極性，有效化解集團化辦學中的“搭便車”行為。只有建立完善的問責機制才能促進集團學校各負其責、各盡所能、各享其成，最終實現(xiàn)集團的良性運轉和整體發(fā)展。

總之，集團化辦學是我國基礎教育發(fā)展的新探索和新模式，作為一種新的辦學模式和教育組織形態(tài)，在很多方面仍然有待實踐檢驗，并在實踐過程中進一步完善。

（作者系北京師范大學教育學部教授、博士生導師）

《中國教育報》2022年10月12日第5版