縣城：區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展的重要載體

黨的二十大報告明確提出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（簡稱《縣城建設(shè)意見》），明確提出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。教育作為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，可為區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)性支撐，如何以縣城為載體推進(jìn)區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展，是“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。

區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展是新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然需要?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系。高質(zhì)量教育體系建設(shè)不僅體現(xiàn)在全面貫徹黨的教育方針、基本公共教育均等化、增強(qiáng)職業(yè)教育的適應(yīng)性和建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍等，更體現(xiàn)在教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的相適應(yīng)發(fā)展，滿足區(qū)域常住人口公共教育服務(wù)需要、提升人力資本水平和人的全面發(fā)展需要，優(yōu)化區(qū)域勞動力結(jié)構(gòu)、滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求。也就是說，推動教育高質(zhì)量發(fā)展是新時代教育改革發(fā)展的總體要求和根本任務(wù)，區(qū)域教育發(fā)展也不例外。從城鎮(zhèn)化角度看，教育能提升區(qū)域人口文化知識和職業(yè)技能水平，優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)，從而加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，即以教育推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動服務(wù)供給，而不是被動滿足需要。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看，完善的鄉(xiāng)村公共教育服務(wù)布局、增強(qiáng)城鎮(zhèn)教育對鄉(xiāng)村教育的輻射功能，既能滿足鄉(xiāng)村學(xué)齡人口的教育需要，又能主動推進(jìn)國家主體功能區(qū)建設(shè)，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

縣城教育是區(qū)域教育的底色?？h城連接著城市和廣袤鄉(xiāng)村，是區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)文化的中心，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展的重要橋梁。2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。可以說，縣城是國家區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)。從國家城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑看，縣城既是農(nóng)村人口走向城市的起點，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主陣地。從鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑看，縣城是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，深化城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等領(lǐng)域融合發(fā)展的重要平臺。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃，到2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到65%。這其中，就地就近城鎮(zhèn)化成為重點，因此，以縣城為載體推動區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展是新時代區(qū)域教育綜合改革的必然選擇，也是我國區(qū)域教育的現(xiàn)實特點。

近兩年的政府工作報告明確提出，要“加強(qiáng)縣城學(xué)校建設(shè)”“提升縣城公共服務(wù)水平”“加強(qiáng)縣域高中建設(shè)”等。推進(jìn)縣城教育高質(zhì)量發(fā)展，不僅有利于縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，更有利于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間優(yōu)化布局；不僅有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的有效流動，更有利于推進(jìn)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。未來，如何以縣城為載體推進(jìn)區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展，需要做出適應(yīng)性調(diào)整。

與縣城常住人口相適應(yīng)，建立公共教育服務(wù)掛鉤機(jī)制

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為基本參照對象，提前謀劃好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的布局與供給。《縣城建設(shè)意見》進(jìn)一步明確提出要“順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢”“公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ洹?。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)變化，但鄉(xiāng)城流動仍是城鄉(xiāng)人口流動的主要驅(qū)動力。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)城流動人口依然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力軍。2020年我國流動人口達(dá)3.76億，大約2/3的流動人口選擇在省內(nèi)近距離流動?？h城成為人口流動重要集聚地，同時也是農(nóng)村返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的主要集聚地?？h城的人口流動特征決定了必須建立與常住人口特征相適應(yīng)的公共教育服務(wù)機(jī)制，使得縣城的公共教育服務(wù)資源配置能夠滿足縣域內(nèi)常住人口的公共服務(wù)教育需要?？h城公共服務(wù)教育質(zhì)量也決定了能否吸引到勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)及留住本土勞動力，決定了勞動者自主創(chuàng)業(yè)和參與產(chǎn)業(yè)活動的能力，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度和質(zhì)量。也就是說，高質(zhì)量的縣城公共教育服務(wù)體系有利于縣域人口的城鎮(zhèn)化水平，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

擴(kuò)大教育資源供給，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合一體的教育體系

黨的二十大報告提出：“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置?！薄犊h城建設(shè)意見》提出要推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位，按照辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)改善教學(xué)和生活設(shè)施；全面改善縣域普通高中辦學(xué)條件；完善幼兒園布局；落實農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)和轉(zhuǎn)學(xué)政策。同時也明確提出推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋。這就要求必須建立縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，深化縣域內(nèi)校長教師交流輪崗，建好老百姓家門口的每一所學(xué)校，從而營造良好的縣域教育生態(tài)。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城的公共服務(wù)資源適度集中。同時，要以縣域為單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)縣城教育服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用。

根據(jù)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，開展相應(yīng)職業(yè)技能培訓(xùn)

國家以縣城為重要載體推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是把縣城作為人力資源要素的供需方及城鄉(xiāng)人力要素的交流池。對于“人”的問題，既要推動人才的流動，在“引”上下功夫，更要在“培育”職業(yè)技能人才上下功夫，培養(yǎng)縣城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大批本土人才。縣城教育的發(fā)展既可為現(xiàn)有勞動力的公共服務(wù)需求提供堅強(qiáng)后盾，也可為提供新型勞動力的培育供給發(fā)揮作用。從整體看，縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)向多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對人才的需要也是多元的，這就對職業(yè)教育提出了新要求。一直以來，縣城職業(yè)教育尤其是針對農(nóng)村人口的各種職業(yè)技能培養(yǎng)發(fā)揮了積極作用，成為教育脫貧攻堅的有力措施。因此，未來需要根據(jù)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，對現(xiàn)有從業(yè)者和未來勞動者開展針對性職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動年齡人口技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對勞動力的需要，形成區(qū)域人才競爭比較優(yōu)勢，實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化?？h城職業(yè)教育的開展，可充分借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗、與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似地區(qū)聯(lián)合開展，有針對性地設(shè)置專業(yè)和課程，滿足縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

根據(jù)縣城區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)區(qū)域協(xié)同共建共享制度

黨的二十大報告明確提出：“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”縣城不是一個獨立的區(qū)域單元，彼此間是有關(guān)聯(lián)的，相互共同協(xié)作，發(fā)揮結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，能推進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展。從縣城的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展看，雖然都要建立均衡的基本公共教育服務(wù)體系，但由于人口、勞動力供給的流動性及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，相鄰縣城之間很難完全割裂開來，在現(xiàn)實的發(fā)展中影響著彼此、支撐著彼此。只有縣城間互補(bǔ)優(yōu)勢，才能推進(jìn)各個縣城優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、快速轉(zhuǎn)型，地（市）級區(qū)域或省域整體實現(xiàn)快速發(fā)展。也就是說，縣城既要補(bǔ)齊縣域內(nèi)公共教育服務(wù)的短板，也要發(fā)揮教育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，實現(xiàn)更大區(qū)域范圍的整體發(fā)展。我國區(qū)域教育協(xié)作發(fā)展由來已久，大多以項目為基礎(chǔ)，探索區(qū)域共同體、集團(tuán)等多種發(fā)展模式。縣城教育規(guī)劃要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，綜合考慮縣域內(nèi)外等多方面影響要素，確保教育發(fā)展有質(zhì)量、可持續(xù)。有些縣域還可充分結(jié)合國家重點戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，找準(zhǔn)時機(jī)和機(jī)遇，強(qiáng)化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合，實現(xiàn)多層次、多方面的跨越式發(fā)展。

（作者系中國教育科學(xué)研究院區(qū)域教育研究所所長、研究員，本文系中國教育科學(xué)研究院公益性專項資助課題“區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育生態(tài)指標(biāo)體系構(gòu)建研究（GYB2022006）”的研究成果）

《中國教育報》2022年11月12日第3版