校長如何提升教育政策執(zhí)行能力

■以高質量辦學推動教育強國建設

本期關注：教育政策執(zhí)行與落實

近年來，從中央到地方先后出臺了諸多教育相關政策，囊括了從宏觀教育治理到微觀學校發(fā)展、從校外到校內、從課程到課堂、從教師到學生的各個方面。固然，地域不同，政策執(zhí)行難度不同，政策環(huán)境、政策目標、政策實施成本都在不同程度影響著政策執(zhí)行者的決策。然而，即便同一政策在同一個區(qū)域、不同學校執(zhí)行起來可能完全不同。校長是執(zhí)行政策的關鍵人物，校長的政策執(zhí)行意愿、執(zhí)行能力，決定著政策的執(zhí)行程度和執(zhí)行效果。

提升政策解讀能力，把握政策要旨

不同校長對政策的認識是不同的。就集團化辦學而言，有的校長把集團化只看作是一種“貼標簽”，不認為需要承擔起更大的責任；而有的校長卻把集團化辦學作為學校自身發(fā)展的一次新的契機。當然，不得不承認，集團化辦學這一政策推進過程中，不同的地方政府給予的支持與保障有所不同，但是，我們更應看到校長的責任擔當和使命自覺。

以多元視角來審視政策的意義和價值。校長是一個社會性個體，依法依規(guī)行使職權，不能僅從學校視角審視政策，還要站在大格局、大視野、大境界理解政策制定的背景，認識政策執(zhí)行的意義。從政治學視角看，政策具有權威性和一定的強制性。從管理學視角看，教育政策是上級政府對教育行為的一種規(guī)范。校長作為政策的執(zhí)行者，不僅要有強烈的政治意識，而且要承擔起這個時代賦予的政治責任和教育使命。

厘清政策執(zhí)行主體，找準政策目標。面對出臺的政策，一些校長有時很難分清楚哪些是學校層面去執(zhí)行的，哪些是教育行政部門需要承擔主要責任的，對于政策目標到底是什么也容易陷入迷茫。事實上，國家教育政策一經發(fā)布，一般都有公開答記者問。這是校長進一步理解政策文件核心要旨的途徑。與此同時，各大媒體也會在近一段時間內發(fā)表政策解讀的文章，幫助人們知曉、明了政策，為政策執(zhí)行奠定基礎。比如，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關于適應高質量發(fā)展要求 進一步完善教育經費統(tǒng)計體系的意見》，在教育部官方網站上可以明確了解到具體內容：它不僅明晰統(tǒng)計責任，規(guī)范業(yè)務流程，而且嚴格數據審核制度，強化了質量評估。伴隨著教育經費統(tǒng)計走向數據的全面性、完整性、準確性、真實性，校長雖然不是直接執(zhí)行主體，卻是間接執(zhí)行主體，校長在財務管理上需要適應這一發(fā)展的要求。

聚焦政策問題，建立政策關聯(lián)。政策執(zhí)行的有效與否和所要解決的問題的類型、性質密切相關。越復雜的問題，執(zhí)行難度越大。相比較而言，越具體的政策問題就越容易及時落地實施。比如，教育部推出的“五項管理”的執(zhí)行成效就很明顯，而教育部印發(fā)的《基礎教育課程教學改革深化行動方案》就需要常抓不懈地努力?？梢?，政策執(zhí)行不是一個孤立的過程，校長既要看到政策內容本身的復雜性，還要理解政策不是憑空產生的，也要認識到政策不是一種點狀的存在，政策與政策之間存在關聯(lián)。在執(zhí)行過程中，需要分析政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力和政策以外的變數。

學會正視政策環(huán)境，創(chuàng)新執(zhí)行路徑

政策執(zhí)行不是一件容易的事，既沒有完美的政策，也沒有理想化的政策環(huán)境。美國政策科學家史密斯認為：“可以把環(huán)境因素想象成一種約束通道，政策的執(zhí)行必須通過這個通道。不同的文化、社會、政治和經濟狀況可能對不同的政策起著支配作用。”因此，政策執(zhí)行既不能無視環(huán)境的存在，也不能被環(huán)境所束縛。

分析政策環(huán)境，利用政策資源。校長要分析政策環(huán)境，了解政策執(zhí)行需要的條件、資源，確定政策執(zhí)行的次序。很多時候，執(zhí)行政策的資源都是不足的，校長要立足于所處的政策環(huán)境，挖掘和利用潛在資源，創(chuàng)新執(zhí)行路徑。校長要有挖掘資源和配置資源的能力，作為政策執(zhí)行主體，要能利用政策契機，調配人力、物力、財力等各種要素資源，集成各種有利條件，綜合運用經濟、法律和行政等手段，實施政策規(guī)劃，保障政策有效落實?？梢?，資源總是有限的，而人的創(chuàng)意卻是無限的，校長要學會利用政策契機，盤活資源，推動學校發(fā)展。

構筑內生動力，實現(xiàn)政策轉化。作為校長，無論應對怎樣的外部政策變化，都需要首先摸清家底，以內部的確定性，來應對外部政策環(huán)境的變化。社會在變化，教育政策也在不斷迭代升級。學校只有擁有持續(xù)發(fā)展的內生動力才能迎接時代的挑戰(zhàn)。近年來，國家出臺了有關愛國主義教育、科技教育、“五育”并舉等諸多的政策文件。如果學校沒有自身的定力，單純?yōu)槁鋵嵾@些政策不僅會手忙腳亂，而且會打斷學校原有秩序和節(jié)奏。比如，面對科技示范校、勞動示范校、藝術示范校等榮譽，校長既想每一個都擁有，又覺得每一個都不是很容易深入推進。校長決策要源于學校自身優(yōu)勢，用智慧轉化政策實施。

找尋政策關聯(lián)，發(fā)揮執(zhí)行合力。政策是黨和國家為實現(xiàn)一定時期的目標或路線而制定的行動準則，是事業(yè)成功的保證，是經過深入調查研究制定出來的。盡管看上去教育政策是單列的，事實上，政策之間有著很強的關聯(lián)性。讀出政策關聯(lián)性和在實踐中做出真的關聯(lián)完全是兩件事，打通政策“最后一公里”也就在于此。比如，國家近幾年連續(xù)出臺了有關心理健康教育、勞動教育、科技教育和家校社協(xié)同育人這些政策，我們可以認識到它們之間的關聯(lián)?？墒?，如何在執(zhí)行中實現(xiàn)完美融合？廣東省中山市第一中學校長王錫文把校園一些草坪變成菜園和花園，讓孩子和父母一起認領，從初中或高中學生入校伊始就開始種植，一年四季，都是孩子和家長們共同維護，父母和孩子因為種植有溝通的話題，他們共同商討如何讓育種更有收成，如何讓果實有好的呈現(xiàn)方式等。孩子從五谷不分到愛上種植，愛上生活，他們也學會了敬畏生命、感恩家人。

建立政策執(zhí)行機制，評估執(zhí)行效果

政策很多時候體現(xiàn)出來的是一種文本，實施過程中容易產生政策盲區(qū)。這就要求政策執(zhí)行者能夠厘清剛性政策的“剛”。剛性政策有其法理邏輯，校長作為政策執(zhí)行者，可以融入更多的情理，但是必須守住政策底線，形成集體共識，保障政策執(zhí)行。以教材建設為例，教材體現(xiàn)國家意志，是國家事權，對于校長來說，教學設計可以創(chuàng)新，但是教學內容的底線和政治原則神圣不可侵犯，校長要時刻抱有這樣的政治意識與政治覺悟。

任何政策執(zhí)行都不能停留在執(zhí)行主體的自我感知和單向推進，而是需要形成從決策到執(zhí)行再到反思改進的閉環(huán)。確定執(zhí)行目標，組織配置資源，按照預定計劃實施具體過程，讓這些逐一落實到位需要建立詳盡的流程和機制才能得以保證。強化執(zhí)行中及時記錄與總結、監(jiān)測與評估和反饋與校正是保障政策執(zhí)行效果的關鍵。

例如，“雙減”政策中作業(yè)量控制就不是依靠簡單工作部署能實現(xiàn)的。教師真正從認同應該減輕學生負擔到自覺實現(xiàn)學生負擔減輕，需要學校在政策執(zhí)行過程中強化流程和機制的建立，讓教師逐步走向自覺。上海市靜安區(qū)教育學院附屬學校在控制“作業(yè)量”上實施精細化管理，合理控制作業(yè)總量。學校針對不同基礎的學生分層設置基礎作業(yè)、整體作業(yè)、榮譽作業(yè)，所有學生均需完成基礎作業(yè)與整體作業(yè)，榮譽作業(yè)供學有余力的學生向教師主動申請，從而實現(xiàn)作業(yè)量因時制宜、因人制宜。

如果說機制流程是政策執(zhí)行的保障，那么執(zhí)行效果評估是政策執(zhí)行的價值所在。機制和流程讓執(zhí)行過程更加科學、更有力推進，執(zhí)行效果讓政策的意義得以彰顯。但是，好的教育政策執(zhí)行不僅僅體現(xiàn)在效果的評估以科學準確的結果呈現(xiàn)為起點，而且最終還應落到教育實踐改進之中。校長既要面對不同層級政府的教育政策執(zhí)行情況的反饋，還要建立學校內部的良性反饋機制，讓政策執(zhí)行不是單一的數據堆積或是資料呈現(xiàn)，而是一種自我發(fā)展、自我完善的文化張力。

（作者系教育部中學校長培訓中心副主任，華東師范大學教授、博士生導師）

《中國教育報》2024年06月26日第5版